湖北省高級人民法院黨組書記、院長 游勸榮

習近平法治思想的核心要義之一，就是堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，堅持依法應對重大挑戰、抵御重大風險、克服重大阻力、解決重大矛盾。當前，我國正處于全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興的關鍵時期，經濟社會高質量發展的同時，社會內部矛盾也呈現上升趨勢。對此，習近平總書記指出：“黨的百年奮斗歷程告訴我們，黨和人民事業能不能沿著正確方向前進，取決于我們能否準確認識和把握社會主要矛盾、確定中心任務。”如何正確認識和妥善處理以人民內部矛盾為主的社會矛盾，成為關系改革發展穩定、促進社會和諧的全局性課題和戰略性工作。必須進一步學習貫徹習近平法治思想，從根本利益一致的角度認識矛盾糾紛，積極探求矛盾糾紛實質性化解有效的途徑和方法，注重在法治軌道上平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為，推動我國的制度優勢更好地轉化為適應新時代發展需要的社會治理效能。

一、當前社會矛盾糾紛的特點及其成因

當今世界正經歷百年未有之大變局，我國正處于實現中華民族偉大復興的關鍵時期。二者同步交織、相互激蕩，構成我們全面建設社會主義現代化國家的歷史坐標和時代背景。我們面臨的國內外環境正發生深刻復雜變化，風險與挑戰前所未有，各類社會矛盾交織疊加，呈現報警量多、案件量多、信訪量多的“三多”現象，發現、防范、處置難度大，維護安全穩定的任務更加艱巨。

一是矛盾形態多樣。隨著我國市場經濟的不斷完善，經濟體制的深刻變革，矛盾糾紛的主體呈現出多元化特點，公民與公民之間的一般矛盾糾紛，已經發展為公民與法人、公民與行政機關、企事業單位與行政機關之間的矛盾糾紛，群眾利益訴求已從過去相對單一轉變為涵蓋多個領域。社會矛盾既包括了“家情鄰債”、征地拆遷、損害賠償、勞務勞資等傳統利益糾紛，同時，還包括了民生權益、金融理財、環境保護、土地流轉、行政不作為等方面的新型社會矛盾糾紛。

二是矛盾沖突尖銳。近年來，引發社會矛盾風險的“燃點低”“爆點多”。在經濟承壓和焦慮情緒下，常規化矛盾糾紛的非常規表達，導致一些偶發性事件甚至是小摩擦，都可能成為社會矛盾風險突發的“導火索”，產生“骨牌效應”，危及社會穩定。另外，有的矛盾持續多年，不斷醞釀發酵，臨界狀態運行，極易導致民轉刑、刑轉命等極端案事件發生。

三是矛盾錯綜復雜。新時期矛盾糾紛日趨呈現復合、衍生和多變等特點。特別是隨著網絡通信基礎設施和移動智能終端普及，社會焦點問題、群體性事件極易引起網上廣泛討論，容易迅速傳播放大，跨區域、跨系統傳導，風險形式更加復雜多變，稍有不慎就可能產生連鎖反應或重大社會影響。

分析矛盾糾紛產生的原因：從某種意義上說，現階段社會矛盾的增長有其歷史必然性。一般而言，以英美法德為代表的先發國家只需要完成一個轉型，即由傳統社會走向現代社會，且這個轉型時間會持續一至兩個世紀之長。但對于中國來說，則要在一個相對較短的時間內同時完成兩個轉型，不但要完成由傳統社會向現代社會的轉型，并且還完成由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型。巨量的歷史任務要在短短數十年的時間之中完成，勢必社會矛盾也會更加集聚、多發。具體而言，

一是經濟社會發展不平衡是導致社會矛盾積聚的根本原因。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人們在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長，訴求的多樣化，導致矛盾糾紛呈現多發性、多領域、多主體發展態勢。

二是經濟增長波動給社會面帶來沖擊，導致社會矛盾顯像化。生產力決定生產關系、經濟基礎決定上層建筑，從這個角度看，所有社會問題的根源都可以歸結為經濟問題。近年來，受國際國內多種因素影響，消費、投資、出口“三駕馬車”動力相對不足，經濟下行壓力加大，導致由經濟利益引發的矛盾大量涌現。比如收入分配的問題，下崗失業的問題，勞資關系的問題。所以，經濟問題是影響社會形勢、社會穩定、社會秩序非常關鍵的問題。

三是職能部門缺位、錯位助長了社會矛盾的發生。在日常的社會管理和服務過程當中，本來很多問題可以通過市場和法治手段解決，但有時因為一些地方的政府基于維穩思維，不當介入，導致問題不斷蔓延、無休無止。有的因為一些執法司法機關依法履職不當，執法監督不嚴不公，且群眾訴求表達渠道不通暢，社會矛盾調解機制不健全，造成社會矛盾激化、上行。

二、為什么要強調矛盾糾紛的實質性化解

馬克思主義基本理論認為，社會矛盾無時不有，無處不在。所以，一個社會有矛盾原本是很正常的事情。但是，任何事情都有其限度，社會矛盾如果超出了一定的范圍，不加以化解，就可能出現大的動蕩。因此，實質性化解矛盾糾紛是我們應當思考研究的重要問題。什么是實質性化解?按照什么基本標準評判和考核呢?我認為，判定矛盾糾紛得到實質性化解應當有三項基本標準：

一是法律標準。即有利于促進國家法治的形成，有利于民眾依法辦事風尚的形成。

二是社會標準。即從民眾的心理可接受度的標準來衡量，矛盾的化解要得到老百姓的內心認同。

三是時間標準。即對于社會矛盾的化解，不是一時一事，而是從長遠來講的。也就是說，對于一個矛盾的化解，不僅要看它本身是不是得到平息，還要看在社會矛盾化解中，有沒有帶來新的問題，有沒有帶來更大的不良效應。簡而言之，能夠實現“案結事了政通人和”，就叫實質性化解。用法律語言來說，就是雙方的權利與義務都實現了。為什么要強調矛盾糾紛的實質性化解?

(一)由我們國家的根本性質所決定的

我國的國家性質決定了我們必須實質性化解矛盾糾紛。我國憲法第1條規定，中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。不同于西方國家在兩黨制或多黨制下互相對壘、交替執政，中國共產黨長期執政，決定了我們不能讓矛盾糾紛積累拖延、留到未來解決。無論糾紛進入一審、二審、再審或者是檢察院抗訴，甚至信訪程序，仍然要在黨委的領導下加以解決。只有推進矛盾糾紛的實質性化解，才能為我們黨長期執政掃清障礙，創造良好的政治社會環境。

(二)矛盾糾紛的性質是人民內部矛盾

新中國建立之初，毛澤東同志提出，社會主義社會仍然存在矛盾，并且存在敵我之間和人民內部兩類性質根本不同的矛盾，前者需要用強制的、專政的方法去解決，后者只能用民主的、說服教育的方法去解決，絕不能用解決敵我矛盾的方法解決人民內部的矛盾。進入新時代，社會矛盾主要表現為在根本利益一致基礎上的人民內部矛盾。這一性質決定了它有如下特點：第一是可以解決的，第二是可以用比較平和方式解決的，第三是可以徹底解決的。因此，這些矛盾只要方法適當，都是可以通過現有途徑和現有條件解決。

(三)“和為貴”的傳統文化影響

中華民族傳統的“和為貴”思想深刻影響著民眾的訴訟觀念，造就了中華民族放眼長遠、追求和諧的糾紛解決藝術。在中國傳統觀念中，訴訟就是“打官司”，俗話說，“一場官司三世仇”，兩個人一旦打起官司來，無論最后贏輸，帶來的都是不和諧因素，有的甚至還會生根發芽逐漸演變成為代際仇恨，乃至引發宗族沖突、村際沖突。所以，“和為貴”的傳統文化，在主張“無訟”理念的同時，也要求我們必須堅持把實質性化解矛盾、解決問題作為目標、導向，把案結事了、服判息訴的功課做到極致。

(四)我們黨歷來重視實質性化解矛盾糾紛

我們黨在革命、建設、改革各個時期都提出了遵循社會發展規律和把握時代特性的矛盾糾紛預防調處化解政策，創造了許多矛盾糾紛化解經驗。如，新民主主義革命時期的“馬錫五審判方式”，社會主義建設時期的“楓橋經驗”、改革開放至黨的十八大時期的多元糾紛解決機制建設、黨的十九大以后提出加強預防和化解社會矛盾機制建設。這些不同歷史時期的矛盾糾紛化解方法，歷來為我們黨所重視，或成為國家政策，或制定為法律法規，蘊含著對“定分止爭、懲惡揚善、安居樂業”的法律效果、社會效果和政治效果相統一的價值追求，為我們提供了重要的價值理念和豐富的司法實踐經驗。

三、做好矛盾糾紛實質性化解工作的基本原則

依據什么樣的原則開展矛盾糾紛化解，如何通過積極有效的社會矛盾糾紛化解工作，把社會糾紛控制在合理范圍內，是我們應當深入思考和認真研究的基本問題。

(一)堅持以習近平法治思想為指導

習近平法治思想是馬克思主義理論中國化時代化的最新成果，是全面依法治國、在法治軌道上推進中國式現代化的根本遵循和行動指南。對于矛盾糾紛實質性化解，習近平總書記作出了很多重要論述，如“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負”、“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”。我們要深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，進一步增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，堅持把習近平法治思想作為矛盾糾紛實質性化解工作的根本遵循，將各種矛盾糾紛化解方式納入法治軌道，在法律框架下分清是非、在權利義務統一中判斷對錯，從根本上實現定分止爭。

(二)堅持從政治上看問題

習近平總書記強調，“各級干部特別是領導干部要善于從政治上看問題，站穩立場、把準方向”。如果不善于從政治上分析問題、解決問題，就會陷入頭痛醫頭、腳痛醫腳的被動局面。從實踐看，很多矛盾糾紛之所以后續處理起來復雜棘手，其實就是當時把它看得太簡單了。只看到了個案表象，沒看到社會治理中的共性問題以及問題背后的深層次原因，有時候處理起來就會粗糙、簡單、滯后。所以，在處理矛盾糾紛的過程中，要善于從政治上分析和看待當前社會領域的矛盾問題，從紛繁復雜的矛盾中抓住要害、把握規律，加強預知預判預警，最大限度避免常態矛盾質變為非常態矛盾，防止社會領域的矛盾問題演變為重大風險，特別是要防范各類風險傳導、疊加、升級。

(三)堅持和發展新時代“楓橋經驗”

習近平總書記指出，“在社會基層堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制”、“及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態”。“楓橋經驗”作為化解基層矛盾、維護社會穩定的典型樣本，是基層社會治理及創新的一面旗幟。其核心要義，就是“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交，就地化解”。堅持和發展新時代“楓橋經驗”是我們黨治國理政的重要經驗，體現了注重調解、司法為民、重在“治未病”等中國特色，是實踐證明行之有效的人民內部矛盾預防和化解方案。推進矛盾糾紛實質性化解，必須充分認識堅持和發展新時代“楓橋經驗”的重大意義、實踐要求，把基層一線作為化解矛盾糾紛主陣地，在黨委領導統籌下，整合基層解紛力量、夯實基層基礎、完善解紛平臺，探索“調解優先、分層遞進、司法兜底”的多元化解工作體系，凝聚解決矛盾糾紛的整體合力，促進矛盾糾紛多渠道、協同性、實質性化解。

(四)堅持法治思維和法治方法，嚴守法治底線

習近平總書記強調，要“不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力”。法治是治國理政的基本方式，是利益協調、權益保障的根本依據，也是化解矛盾、維護穩定的最有效手段。從歷史角度看，無論是西方國家還是古代中國，法治都是解決矛盾糾紛的方式之一。人類社會自有糾紛產生以來，大體上有三種解決矛盾糾紛的方式，相比于復仇解決法和神判解決法，法治作為糾紛解決的方法，是人類社會幾千年總結的經驗和制度成果，也是矛盾糾紛解決迄今為止最科學的方法。推動矛盾糾紛實質性化解，就是使原本紊亂的社會秩序重歸和諧的過程，因此必須堅持法治化這一不變軌道，充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。相反，如果采取堵、壓等方式來壓制老百姓的訴求，只會導致社會矛盾更加激化。

平時講依法辦事并不難，難就難在面對急難險重任務和大規模集中統一行動的時候，講法治觀念、講法治思維、講法治底線不容易。所以在推動矛盾糾紛實質性化解，特別是穩妥處理重大矛盾、重大風險的時候，形勢越是吃勁、情況越是緊急，越是萬眾喧囂、雜音不斷，越要頂住壓力、守住底線，堅持依法辦事。

四、人民法院如何做好矛盾糾紛實質性化解工作

習近平總書記指出：“一紙判決，或許能夠給當事人正義，卻不一定能解開當事人的‘心結’，‘心結’沒有解開，案件也就沒有真正了結。”我們說，人民法院不僅要做矛盾糾紛的“裁決者”，還要做矛盾糾紛的“終結者”，指的就是要實質性化解矛盾糾紛。必須立足審判職能，堅持訴內實質解紛和訴外源頭疏導并重，充分發揮司法審判職能，統籌立審執各環節，高質高效實質化解矛盾糾紛，努力實現辦案政治效果、法律效果、社會效果的有機統一。

(一)立足調解方式結案

矛盾糾紛的性質、形式、對抗程度不同，解決糾紛的方式也必然是多元的。從國家治理經驗看，司法訴訟不是解決矛盾糾紛的唯一手段，有時也并非最佳手段。新時代很多糾紛涉及利益平衡問題，通過協商解決糾紛，可以更好地維系經濟社會秩序、更多地增強社會寬容。調解作為我國最具特色的化解矛盾、消除紛爭的非訴訟糾紛解決方式，具有非對抗性、經濟性、及時性等優勢，在維護我國社會基層長期穩定中發揮著獨特的作用。立足調解方式結案，解決糾紛的效率會大大增加，因為調解結案就沒有上訴和執行等問題，也就不會帶來“一案結而多案生”的衍生案件問題。因此，我們要求各級法院把調解工作貫徹到司法領域全過程，在法律框架內，對各類民事、刑事附帶民事、行政賠償、執行案件依法進行調解、和解工作，把調解為主、調解優先真正落到實處。如，立案前，人民法院通過指導調解、司法確認等方式助力訴前糾紛的紓解。立案后，可分為三種情形處理：案件審理前，引入多元解紛模式，積極參與成訟案件化解工作，不斷增強訴訟服務中心訴前解紛功能;案件審理中，貫徹調解優先原則、自愿原則，引導當事人展開調解，根據案件具體情況能調則調、當判則判;案件判決后，也可以促進雙方當事人調解，或者在執行過程中達成執行和解。這樣就能有效避免次生糾紛的發生，一個案件就不會變成多個案件。

(二)注重一審案件質量

人民法院是審判機關，司法辦案始終是第一要務。當前，我們85%以上案件在基層法院審理，提高一審服判息訴率對推動實質性化解矛盾糾紛至關重要。正是由于部分一審案件沒有做到服判息訴、案結事了，衍生出了大量的二審、執行、申訴、再審案件，極大地消耗了法官的時間精力，增加了當事人的訴訟成本。同時，在信訪問題的處理上，當事人上訪雖然一般是到上級機關反映問題，但產生問題的根源絕大多數還是在中基層法院，必須從一審案件質量效果抓起，切實做好源頭治理。因此，我們要求基層法院和法官要切實擔負起本級和本訴訟環節的審判責任，在裁判時就應統籌后續的執行工作，避免不當裁判無法執行而再生紛爭;在裁判本案時就要兼顧潛在的關聯案件，進而選擇最適合的處理方案，致力于把矛盾化解在一審、化解在基層，努力提升一審案件服判息訴率，讓糾紛通過盡可能少的訴訟環節得到及時有效解決。

(三)推動行政機關“一把手”出庭應訴

行政機關負責人出庭是行政訴訟法的明文規定，只有被訴行政機關“一把手”不能出庭的時候，才可以委托相應的工作人員。司法實踐證明，被訴行政機關“一把手”出庭應訴，一方面有助于全面了解案件的真實情況以及本部門執法中存在的突出問題，在此基礎上舉一反三、完善工作機制和制度規范建設，從根本上促進行政機關工作人員依法行政意識和能力水平的提升。另一方面，“一把手”出庭應訴還有利于快速解決行政案件，尤其在處理案情較為簡單明確的案件時，“一把手”能夠當場決定，對于促進當事人和解、促進行政爭議徹底解決具有積極意義。在這方面，湖北省法院聯合省司法廳出臺12條措施，明確涉及履行招商引資行政協議、兌現行政允諾以及可能引發群體性事件的案件，原則上應由行政機關“一把手”出庭應訴，行政機關負責人“出庭+出聲”已成為我省行政審判常態。去年全省行政機關負責人出庭應訴率達95.2%。鄂州市行政“一把手”出庭應訴率達到77.39%，通城、安陸等地行政“一把手”出庭應訴率實現100%。

(四)嚴格規范執行案件“終本”

案件執行終了，是矛盾糾紛實質性化解的重要標志。長期以來，執行難不僅成為困擾人民法院的突出問題，也成為人民群眾反映強烈、社會各界極為關注的熱點問題。在司法實踐中，執行案件的順利執行完畢需要一個極為重要的前提，就是被執行人有明確、足額的可供執行財產。當被執行人沒有足額財產可供執行時，執行單位會裁定終結本次執行(即“終本”)，待發現財產線索后再恢復執行。但執行申請人可能認為案件“終本”是法院敷衍了事，自身勝訴權益無法兌現，容易引起更深層次的矛盾，誘發涉法涉訴上訪案件。因此，需要進一步完善執行權制約機制，加強執行監督，嚴格把握規范終結本次執行的程序標準和實質標準。嚴禁對有財產可供執行的案件以終結本次執行方式結案，執行法院想要終本，必須做到“窮盡一切執行措施”，包括財產調查、強制管理、強制執行、執行制裁等措施。我們不僅要關注結案率，更加要注重案件的辦理效果，多和解結案，提高實際執結率、執行和解率，少終結、終本，少敷衍了事，減少社會矛盾和涉執信訪。

(五)重視對刑事案件被害人權益的保護

在刑事領域，我國對被告人的權益保護也取得了長足的進步，在立法方面也確立了一些比較具體的措施，比如緩刑、假釋、自首立功等等，既給了被告人改過自新的機會，同時也降低了社會的犯罪率。但另一方面，我們對被害人權益的保障卻沒有得到平衡的發展，在司法實踐中，長期存在刑事附帶民事判決的履行率、執行率較低等問題，導致刑事被害人權益不能得到充分保障，成為引發矛盾糾紛的重要原因。我們要在辦案中加大司法救助力度，確保有限的救助資金用于最需要救助的對象，特別是遭受嚴重暴力犯罪侵害、導致嚴重傷殘或死亡的被害人或其近親屬，幫助其解決基本生活問題。不斷創新工作機制，探索建立多方參與的救助格局和多元化的救助模式，對于暫時未納入救助范圍的刑事被害人或者實施救助后仍然面臨生活困難的，幫助其申請社會救助，會同相關部門形成工作合力，更加有效地維護刑事被害人的權益。

(六)做好釋法說理工作

習近平總書記強調：“法律不應該是冷冰冰的，司法工作也是做群眾工作。”要堅持以法為據、以理服人、以情感人，既要義正詞嚴講清“法理”，又要循循善誘講明“事理”，感同身受講透“情理”，讓當事人勝敗皆明、心服口服。當前，司法機關在釋法說理方面還存在一些問題，有的不屑于把裁判理由告知老百姓，有的不善于運用群眾聽得懂的語言來闡明法律規定和裁判理由。這些情況導致的信息不對稱，會造成人民群眾對司法辦案的誤解。因此，在司法辦案中必須重視釋法說理的重要作用，不僅要講清楚法律本身的道理，還要體現“法理情”相協調，用規范的語言、準確的表達、清晰的邏輯，增強判決的說理效果，防止激化矛盾或者引發新的矛盾。

(七)敢于和善于終結矛盾糾紛

往往一個社會矛盾糾紛處理的結果其實并不那么重要，重要的是把矛盾糾紛解決了，讓大家回歸正常的社會生活、社會秩序，而不是處于動蕩不安和混亂不確定當中。從個案上講，世界上沒有沒完沒了的官司，也沒有沒完沒了的涉法涉訴信訪。對有關部門已經審查清楚、結論明確的涉法涉訴案件反復申訴、反復上訪、重復上訪，不僅勞民傷財，而且浪費司法資源，社會關系和社會秩序也難免處于不穩定狀態。因此，對于已經窮盡法律程序的涉法涉訴信訪事項，要敢于終結矛盾糾紛，支持依法作出的判決、裁定。辦案機關、當事人都要自覺接受和維護已依法作出的終局裁判。對于反復纏訪纏訴的，經過案件審查、評查等方式，認定其反映問題已經得到公正處理的，除有法律規定的情形外，依法不再啟動復查程序。從某種意義上說，“依法終結”就是運用法治思維和法治方式努力實現案結事了，實現維護人民群眾合法權益與維護司法權威的統一。

(八)加強司法建議工作

司法建議是法律賦予人民法院的重要職責，是人民法院延伸審判職能作用、拓展審判效果、參與社會治理的重要切入點，是促進實現中國式社會治理現代化的重要抓手。可以說，司法建議是一項源于案件，又超越案件的治理之策，具有“審理一案，治理一片”的效果，有助于預防和減少訴訟糾紛的發生，實現社會和諧穩定。這也要求我們，一方面要充分發揮司法建議在維護公共利益、參與社會治理的作用，對案件審判執行過程中發現的問題及時發聲，及時整改，促進社會治理法治化;另一方面要加強對類案梳理，“抓前端、治未病”，通過給相關職能部門發出司法建議，將矛盾糾紛消解在萌芽，促進源頭治理，助推社會治理現代化。