以平潭綜合實驗區公安局“放管服”改革模式為視角

近年來，以企業、群眾需求為導向，對政府部門進行“供給側”改革，已成為深化“放管服”改革的邏輯重心。2019年5月以來，平潭綜合實驗區公安局在省公安廳的大力支持下，立足實際、因情施策，通過整合行政審批職能、整合窗口、整合警力等措施推動，88%的公安行政審批職權和公安政務服務實現“全島通辦 一窗辦好”，政務服務便捷度和群眾獲得感明顯提升，取得“群眾滿意、民警認同、黨委政府認可”的“三贏”效果，為平潭綜合實驗區營商環境評估位居全省第三作出積極貢獻。

“全島通辦 一窗辦好”改革的背景和內涵

(一)改革初衷。在平潭推行“全島通辦 一窗辦好”服務新舉措，主要基于三個方面的考量：一是群眾的現實需求。平潭島是全國第五大島、福建第一大島，轄區陸域面積392平方公里，下轄15個鄉鎮，戶籍人口45.4萬。與全國大部分的縣城一樣，在城關所在地的潭城鎮及其周邊18平方公里區域內，聚居了約27萬人口，其中15萬人口屬“人戶分離”，群眾辦理大部分公安政務服務都要回原戶籍地，他們強烈期待享受就近服務。同時，平潭還有4個戶籍人口在萬人以上的“島中島”。受限于天氣和渡船、航班等因素，這些離島居民辦證辦事更為不便，對就近獲得公安政務服務的呼聲更高。二是警務資源集約利用的客觀需要。傳統上，公安機關政務服務窗口采用“分戶立灶、專窗服務”模式，交警、出入境、戶籍及各派出所窗口散布各處，由于管理服務對象、所辦業務數量不均，窗口民警忙閑嚴重失衡。即使業務量再小，窗口民警也不能離崗(實驗區19個派出所中僅有1個派出所的窗口業務量日均超過12件)，警力空置率較高，迫切需要對傳統的警務服務供給體系進行結構性調整。三是“智慧公安”建設的實際效應。大數據、云計算、人工智能等現代信息技術在公安工作中的深度應用，為公安機關打破警種壁壘、推動跨部門跨層級跨地域業務協同、實現政務服務效能革命性躍升，提供了動力支撐和技術工具。技術變革的壓力，倒逼公安機關對政務服務的組織結構、業務流程進行優化再造。

(二)運行模式?！叭珝u通辦 一窗辦好”服務模式的內涵主要有三個層面：一是“全島通辦”。即平潭島內15個鄉鎮的戶籍業務實行通辦，群眾辦理戶籍事項不受戶籍地域限制，全區任何一個公安窗口均可辦理;公安交警、治安、戶籍、出入境等行政審批業務實行通辦，群眾辦事不受專業警種限制，全區任何一個公安綜合窗口均可“無差別”受理。二是“一窗辦好”。即把出入境、治安、戶籍、交警等行政審批事項都集成到一個公安窗口，授予同一個民警治安、戶籍、交警、出入境等多個業務系統操作權限，群眾找任何一個窗口民警都可以無差別地解決多警種辦事需求，實現“一窗受理，一警通辦”。三是“離島免跑”。即借助移動警務技術，在交通不便的小島鄉鎮，上門為群眾提供“免跑”戶籍業務辦理，實現“數據多跑路、群眾不跑腿，民警多跑腿、辦事不離島”。

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“全島通辦 一窗辦好”改革的創新和實踐

“全島通辦 一窗辦好”改革運行一年多時間，取得階段性成效，得益于明確的問題導向、清晰的改革目標、科學的推進步驟和完善的組織體系。

(一)堅持問題導向，凝聚改革合力。區公安局領導深入走訪調研，精準把握群眾異地就近辦事和“跑一趟、進一窗、找一人”的強烈服務需求，全面掌握不同專業窗口忙閑嚴重失衡的現狀;區公安局黨委隨即成立工作專班，精心研究制定行政審批“全島通辦 一窗辦好”工作方案并向社會公布。廣大群眾對“就近辦、跑一趟、進一窗、找一人”服務體驗的高期待，催生強大的改革協同合力，這是“全島通辦 一窗辦好”改革在短時間內取得明顯成效的民意基礎。

(二)堅持試點先行，積累改革經驗。區公安局首先依托出入境接待大廳，升級建設平潭綜合實驗區公安局服務大廳，試點推行“一窗辦好”綜合服務事項。2019年5月1日，在完成窗口改造、事項梳理、流程固化、設備采購、民警培訓、交叉授權等各項準備工作后，區公安局服務大廳正式推出入境、戶籍、治安、交通等36類122項公安審批業務“一窗辦好”。之后，進一步梳理通辦事項，通辦業務逐步擴展到195項(194項市、縣公安機關行政審批和公安服務職權中，除需查驗、考試等場所支撐的22個項目和5個明確不納入窗口的獎勵類項目外，其余167項100%入駐;同時入駐其他便民服務事項28項)。隨后，區公安局海壇服務中心、君山服務中心、金井服務中心相繼投入使用，15分鐘服務圈基本成型。

(三)堅持重點突破，解決改革難題。在省公安廳相關警種部門的大力支持下，區公安局突破五道難關，確保改革順利推進：一是破解業務授權難題，突破現行的相關制度規范，授予綜合窗口每一個民警治安、戶籍、交警、出入境等多項業務辦理權限;二是破解綜合用警難題，采用集中理論培訓和崗位實操輪訓相結合的方式，全脫崗強化培訓，實現窗口民警從“專業專家”到“全科全能”升級蛻變;三是破解檔案查閱難題，在全省率先推行戶籍業務歷史檔案電子化查閱，解決了跨轄區查閱歷史檔案問題;四是破解硬件共用難題，強化技術攻關，部分解決了治安、戶籍、交警、出入境等業務系統使用的硬件設備互不兼容問題，提升了系統運行穩定性;五是破解印章調用難題，針對公安機關對外出具的戶口簿、遷移證、戶籍證明等材料均需加蓋轄區派出所印章這一規定，省公安廳在平潭試點推行戶籍業務戶口專用章電子印章，并實現跨轄區調用，加快全省戶籍業務“效能革命”步伐。

(四)堅持再造體系，優化改革成效。協調實驗區編辦設立區公安局行政審批支隊，賦予區縣公安機關權責清單事項及公共服務事項(除22項需查驗場所支撐的項目外)的所有受理審批職責，同步落實職能、警力、窗口整合，厘清警種職責邊界，實現審批主體唯一、人員管理統一、事項辦理綜合、審批層級扁平，推動綜合行政審批由“物理整合”向“化學融合”轉變。同步制定《全區公安機關“全島通辦 一窗辦好”業務工作操作規范》及各類業務《便民服務指南》，實現窗口政務服務標準化、規范化。

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“全島通辦 一窗辦好”改革的效應和啟示

2020年9月24日，國務院辦公廳印發《關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》，指明了今后政務服務改革的重點和方向，同時給尚未實現政務服務市域通辦、省內通辦的地方、部門壓力和動力。平潭綜合實驗區公安局一年多的探索實踐，對推進政務服務“跨省通辦”具有重要啟示。

(一)改革實踐的正向反饋。一年多的實踐帶來三重利好：一是群眾真正實惠?！叭珝u通辦 一窗辦好”推行以來，已經為220989名群眾(約占平潭總人口48%)提供了就近便捷服務。其中綜合業務“一窗辦好”219972人次，占全局業務總量82%;戶籍業務“全島通辦”50315人次，群眾跨轄區就近辦理戶籍業務占比達51.7%;為1017名離島群眾提供戶籍業務“免跑”服務，群眾節約了大量時間成本和經濟成本。二是警力大幅釋放。改革后，原來需要3個窗口才能辦的事，現在1個窗口就可以綜合辦理，有效避免了專業窗口忙閑不均弊端，民警在單位時間內的工作效能充分釋放，窗口的警力需求收窄。改革前共配置20名窗口警力，改革后僅13個警力即可滿足需求，集約效益凸顯。隨著窗口民警業務熟練程度的提升和線上線下服務載體的不斷豐富，可騰出的警力將更多。三是服務生態優化。群眾到公安機關任何一個窗口都能無差別地“一警通辦”，體驗感明顯增強。公安機關積極回應公眾不同的辦事需求，服務生態明顯優化。

(二)改革實踐的堵點難點。一年多的實踐突破了一些瓶頸，但仍有三個方面的堵點難點亟需破解。一是缺乏統一的受理系統。治安、戶籍、交警、出入境4大業務分別有各自獨立的業務操作系統，有的是部級系統，有的是省級平臺。為了實現“全島通辦 一窗辦好”，平潭公安機關將不同的受理系統集成在一個窗口的一臺電腦上，但僅是物理聚合而非平臺重構，窗口民警在辦理不同的業務時需不斷切換系統，殊為不便。同時，不同業務系統對硬件設備的要求不一，導致外接設備不能兼容，指紋采集儀、攝像頭、服務評價器都要安裝2套，窗口一臺電腦的外接設備多達11件。二是審批主體與現行規范的相沖突。主要集中體現在出入境證件審批簽發業務方面。根據現行法律法規及工作規范，出入境證件審批簽發工作必須由出入境管理機構承擔，其中赴港澳定居業務需由公安出入境管理部門主要負責人審批。平潭公安局行政審批支隊作為集中行使行政審批權的內設機構，在履行此類業務審批時主體不適格。目前，該類業務的審批只能采取由出入境管理支隊派駐人員履責的方式解決。三是數據協同共享不足的掣肘。目前，平潭公安機關尚未匯聚共享相關部門的結婚證、出生證、房產證等數據，區一級電子證照庫尚未建立，群眾辦事仍需提供各類證明材料，“一證通辦”無法實現，制約了“全島通辦 一窗辦好”的拓展。

(三)改革實踐的提升思考。一是強化區域通辦的頂層設計。國務院辦公廳《關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》，吹響了全國公安機關落實區域通辦的號角。要統一編制全國公安機關“跨省通辦”乃至“全國通辦”的總體規劃，明確目標任務、路徑措施、任務分工，從制度和技術層面進行規范;省、市公安機關要在加快推進省內通辦、市域通辦，為“跨省通辦”乃至“全國通辦”奠定基礎。二是加快構建一體化公安政務服務平臺。要深入推進大數據戰略，打破警種部門數據煙囪、系統壁壘，實現全省乃至全國公安政務服務數據關聯共享、協同集成和終端融合，打造全國、全省公安機關一體化政務服務平臺。該平臺對內作為各級公安機關落實“區域通辦”的總入口，避免各級公安機關層層建設而造成資源浪費;對外作為公安機關提供“一網通辦”的總平臺，同時嵌入遠程身份核驗和事項確認功能，運用信息技術解決無法到場確認或多名當事人間互相確認的業務辦理難問題。全面對接、深度融入全國一體化政務服務平臺，以完善的電子證照實現“一證通辦”，打造“無證明”式行政審批;制定統一的生物特征采集數據標準，建立并形成人口生物特征數據池，民警辦理業務時可以直接調用最新采集到的生物特征，從源頭上解決當前群眾辦理身份證、駕駛證、護照等證照需要多次拍照、多次采集指紋等身份信息問題，解決高拍儀、打印機、照相機、指紋儀等外接設備通用共享問題。三是大力推廣“一警通辦、一窗辦結”服務模式。實踐證明，在市、縣級公安機關打破專業警種壁壘，推行“一警通辦、一窗辦結”，不僅能切實體現以人民為中心的發展思想，而且30%以上的窗口警力釋放幅度，對基層公安機關意義重大。上級公安機關應在制度設計上予以支持、激勵，推動專業警種窗口和派出所窗口升級成“全能型”旗艦店。同時上級公安機關要修訂相關業務工作規范、電子材料標準等，淡化對受理審批民警的角色和部門等限制，將通過業務受理審批資格考試作為授權門檻，讓民警辦理業務同時同步采集和共享信息，為基層創新松綁、賦能、提質。四是著力構建更完善的服務體系?！熬W店”和“實體店”同步進行，迭代升級福建公安政務平臺，整合警種部門服務平臺，打造全警種、全事項的“網上公安局”“掌上公安局”，做到事前服務與事后收件、業務申報與業務審批、對外服務與內部監督三個“一體化”，業務“手機辦”、證明“手機開”、證件“送到家”，實現全天候“一網通辦”“不見面審批”，進一步完善非接觸式政務服務。針對高頻業務，研發公安政務服務綜合型自助設備和APP終端，突破一項業務一臺設備的困境，實現“一機通辦”。針對農村留守人群文化程度不高的情況，在自助設備中嵌入“客服”式咨詢引導服務，實現“一鍵可視對講”、客服在線導辦。在確保安全的同時，同步推進綜合型自助設備進社區(村居)，打造“15分鐘便民服務圈”，建設“家門口的審批服務中心”。

(許標旗 平潭綜合實驗區黨工委委員、公安局長)