“非訴執(zhí)行”與“訴訟執(zhí)行”相對應，非訴行政執(zhí)行是指對具體行政行為確定的義務人在法律期限內(nèi)既不起訴又不履行，由行政機關申請法院強制執(zhí)行，《行政訴訟法》第九十七條規(guī)定了“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行”，該條款對行政非訴執(zhí)行進行了概括性規(guī)定。

一、行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的必要性

(一)基層檢察院發(fā)揮行政檢察作用的突破口

行政檢察是檢察機關法律監(jiān)督職能的重要組成部分，它與刑事檢察、民事檢察、公益訴訟檢察共同構(gòu)成“四大檢察”。行政檢察的核心是行政訴訟監(jiān)督，但由于法律規(guī)定和行政訴訟的特點，基層檢察院受理的訴訟監(jiān)督案件很少，基層行政檢察作用發(fā)揮難，法院受理行政非訴執(zhí)行案件總量已經(jīng)超行政訴訟案件總量，且一般由基層法院受理、審查、裁定和實施，基層檢察院可以把行政非訴執(zhí)行監(jiān)督作為重要抓手，作為解決基層院行政檢察發(fā)揮作用難的突破口。

(二)基層檢察院參與法治政府建設的途徑

行政不作為、亂作為在行政執(zhí)法中常有發(fā)生，行政機關怠于履職、不當干預法院執(zhí)行、非訴執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問題在基層比較突出。檢察機關是法治政府建設的重要參與者，通過發(fā)揮自身職能作用，開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督顯得尤為必要，通過實體、程序雙審查，開展穿透性監(jiān)督，發(fā)揮“一手托兩家”的作用，有助于推動政府現(xiàn)代化治理能力和治理體系的建設。

(三)有利于維護行政相對人合法權(quán)利

申請行政非訴執(zhí)行前提是相對人不起訴或放棄、喪失訴權(quán)，但是行政機關依然可能存在申請執(zhí)行的程序以及法院的審執(zhí)流程仍有違法風險。檢察機關對“過期之訴”的非訴行政執(zhí)行監(jiān)督，可以進行行政爭議實質(zhì)性化解，為行政相對人提供救濟途徑，同時也為行政執(zhí)法敲響警鐘。

二、行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督面臨的現(xiàn)實困境

(一)法律規(guī)定存在空白，監(jiān)督標準不統(tǒng)一

《行政訴訟法》僅規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督”，這是開展非訴執(zhí)行監(jiān)督的最主要依據(jù)。但對于如何開展監(jiān)督，缺乏具體規(guī)定，不同基層檢察院監(jiān)督標準、操作規(guī)范不盡一致。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督制度的不完善，法律規(guī)定的不具體，導致監(jiān)督工作開展困難。

(二)案件線索匱乏，監(jiān)督范圍難以擴展

案源不足的問題仍是開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作的瓶頸。由于行政執(zhí)法和法院非訴執(zhí)行活動相對比較封閉，檢察機關在得不到配合的情況下，便難于準確獲取信息。由于獲取線索的渠道窄，尚未有具體制度保障，加之被監(jiān)督者本能的規(guī)避監(jiān)督，檢察機關自行發(fā)現(xiàn)案件線索的難度相當大。

(三)辦案力量薄弱，監(jiān)督能力有待提高

行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件涉及法律規(guī)定繁多，要做好這項工作，必須了解相應領域龐雜的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等，對行政法相關的法律素養(yǎng)要求較高。實踐中，基層辦案人員往往一崗多責，沒有太多精力尋找行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的切入點，導致該項工作開展的質(zhì)量不高。

三、完善行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的制度的建議

全面推進基層檢察院行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作發(fā)展，需針對當前行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督實踐中存在的問題，完善相關制度，進一步夯實基層政檢察工作。

(一)制定行政非訴執(zhí)行監(jiān)督規(guī)范指引

制定行政非訴執(zhí)行監(jiān)督指引，明確監(jiān)督對象，著重審查以下幾個方面：(1)行政決定是否違法，是否損害國家和社會公共利益;(2)行政機關是否怠于申請執(zhí)行;(3)行政機關申請執(zhí)行過程中是否存在程序性問題;(4)行政機關是否存在干擾法院審查和執(zhí)行活動;(5)人民法院對行政非訴執(zhí)行案件立案受理情況;(6)人民法院作出準予或不準予裁定執(zhí)行的事實認定和法律適用的合法性;(7)人民法院是否存在超期限辦案或怠于執(zhí)行情形;(8)人民法院執(zhí)行程序和規(guī)范性措施是否違法。

(二)拓寬行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的案件來源渠道

首先，要加強內(nèi)部協(xié)調(diào)，注重從民事申訴、審查起訴中發(fā)現(xiàn)行政非訴執(zhí)行案件線索。其次，要加強外部聯(lián)動，通過與政府法治部門建立信息交流、情況通報等制度，及時掌握相關行政執(zhí)法信息，拓寬線索渠道來源。最后，進一步完善“兩法銜接”機制，讓其真正成為行政執(zhí)法信息共享平臺，為檢察機關開展行政非訴執(zhí)行的監(jiān)督提供廣闊的線索渠道。

(三)上下合力共同推進行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作

首先，上級檢察院要分領域研究部署開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動，并總結(jié)行政非訴案件的工作規(guī)律，規(guī)范辦案流程和提煉重要監(jiān)督節(jié)點，推出效果好可復制的典型案例。其次，上級檢察院要整合區(qū)域內(nèi)行政檢察辦案力量，根據(jù)各基層院需要調(diào)配辦案力量，可以探索分片區(qū)成立辦案小組，以緩解辦案過程中遇到人員不足及外部辦案阻力，同時也可加強對具體案件辦理過程中的業(yè)務指導，提升辦案效率和監(jiān)督層次。最后，通過定期的學習研討，把握監(jiān)督重點，增強行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作的實效性和深入性，形成學業(yè)務、鉆業(yè)務的濃厚氛圍，增強自身的監(jiān)督能力，不斷提升基層行政檢察人員的工作素養(yǎng)，以打造一支專業(yè)的行政檢察隊伍。

(梁茂泉)